डिजिटल अर्काईव्ह (2009-2020)

नोकरशाहीच्या जन्माची कहाणी, मार्क्स आणि बेवरच्या जबानी!

नोकरशाहीची चौकट विवेकनिष्ठ कायद्याची असली तरी ती राबवणारे काही विकारग्रस्त, लोभी व स्वार्थी माणसे तिचा गैरवापर करतात. त्यांना जर निमंत्रित करायची व्यवस्था व तत्पर न्याय व्यवस्था नसेल तर ती अधिकच भ्रष्ट,मंदगतीची व विकास प्रशासना मध्ये अवरुद्ध निर्माण करणारे रूपधारण करते. आज ब्युरोक्रसीला जी नावे ठेवली जातात, त्याचे हे कारण आहे.

मागील दोन अध्यायात आपण भारतीय प्रशासनाची स्थिती व गती पाहिली. तिची विशिष्ट गती,प्रवृत्ती आणि चाल जगभर सारखीच कशी असा प्रश्न उपस्थित करून, ‘सायकॉलॉजी अँड मार्फियाँलॉजी ऑफ’ ब्युरोक्रसी’ समजून घेतली पाहिजे, असे विवेचन केले. त्यासाठी प्रथम आपण ब्युरोक्रसीच्या(नोकरशाही) जन्माची कहाणी जाणून घेणार आहोत. त्याबाबतच्या सैद्धांतिक अभ्यासाचा संक्षेपाने आढावा घेऊन त्या पार्श्वभूमीवर भारतीय नोकरशाहीचे ‘डायग्नोसिस’ करणार आहोत.

मानवी जीवनाच्या इतिहासात माणसांना एकत्र येऊन व्यक्तिगत कामा पलीकडे काही करण्याची निकड भासू लागली, तेव्हा माणसांनी संघटना (ऑर्गनायझेशन) बांधायला सुरुवात झाली. संघटनेचा जन्म हाच नोकरशाहीचा अर्थात ब्युरोक्रसीचा जन्म होय.

माणूस हा सामाजिक प्राणी आहे ही त्याची प्रकृती आदीम मानवाला जाणवली, तेव्हा एकत्र येण्याची व राहण्याची सुरुवात झाली असणार. माणसाला जसा एकांत लागतो, तसा लोकांतही. हीच सामाजिक गरज सहजतेने सामाजिक संघटनांना जन्म देत असणार. मानवी मनाची, शरीराची व एकूणच जगण्याची गरज वैयक्तिक रित्या भागविणे शक्य नसते. तिच्या पूर्ततेसाठी माणसांनी सहकारी तत्त्वावर एकत्र येऊन सहमतीने संघटना बांधायला सुरू केली, आणि संघटना म्हटली की, वागण्याचे काही नियम आले,कामाचे वाटप आले. मग त्यासाठी नियोजन, अंमलबजावणी, पाठपुरावा आणि वेळोवेळी आढावा या प्रक्रिया आल्या. सर्व माणसांची बुद्धी व कार्यकुशलता समान नसल्यामुळे कामाचे विषय वाटप आले.नियोजन व निमंत्रण करणारा वरच्या, तर ठरवलेले काम व क्रिया करणारा उतरंडीच्या खालच्या पायरीवर अशी विभागणी आपसुकच झाली. हा संघटनेचा, ब्युरोक्रसीचा जन्म नाही का?

‘ब्युरो’ हा फ्रेंच शब्द आहे. त्याचा अर्थ मेज किंवा डेस्क झाकणारा कपडा. त्याला ग्रीक ‘क्रेसिमा’शब्द जोडून ‘ब्युरोक्रसी’ हा शब्द व संज्ञा सिद्ध झाली. त्याचा प्राथमिक अर्थ : अशी एक कार्यालयीन जागा, जिथं काही माणसे/अधिकारी मेजावर काम करतात. आज या सामाजिक संस्थेचा एवढा विस्तार झाला आहे की, आजचे जीवन तिच्याविना आपण कल्पूच शकत नाही!

नोकरशाहीच्या व्युत्पत्तीची सार्थ कल्पना मार्क्सवादी समीक्षेद्वारे बिनतोडपणे करता येते.ब्युरोक्रसीच्या ऐतिहासिक उत्पत्तीचे चार स्रोत आहेत असं मार्क्स व एंजेल्सचा सिद्धांत सांगतो. हे चारस्रोत म्हणजे धर्म, (राज्य) स्टेट, व्यापार आणि तंत्रज्ञान.

कोणताही धर्म घ्या; धर्मपीठ, पीठाचार्य, धर्मग्रंथाचे पठण करणारे व अर्थ सांगणारे पंडित, धर्मगुरु हे सर्व आलेच. ही धर्माची ब्युरोक्रसी आहे असं मार्क्सचा सिद्धांत सांगतो. हिंदू वैदिक धर्माचं उदाहरण घेऊन याचं स्पष्टीकरण देता येईल. यज्ञ, यज्ञविधी करणारे पुरोहित, धर्मग्रंथ मुखोद्‌गत असलेले दशग्रंथीदर्जाचे ऋषीमुनी, सामान्य माणसांच्या जीवनातले जन्मापासून मृत्यूपर्यंतच्या बाबीसाठी जे धर्म संस्कार व विधी रूढ झाले, ते करण्यासाठी लागणारा पुरोहित वर्ग; त्यांच्यातील अधिकार व वंश परंपरेतून विकसित झालेली सत्तेची चढ किंवा उतरंड, त्यांचे आपापसातले वर्तन, आज्ञा व आज्ञापालन अशा पद्धतीने घट्ट बांधलेले असते. ही मार्क्स प्रेरित धार्मिक नोकरशाहीच झाली!

सुरुवातीला माणूस टोळ्या करून रहायचा. मग त्याचं प्रभावक्षेत्र आलं, त्यातून प्रभावाच्या व सत्तेच्या सीमारेषा निश्चित होत गेल्या. ही राज्याच्या निर्मितीची ढोबळ सुरुवात होती. राज्यावर नियंत्रण ठेवणाऱ्या शक्तिमान राजाला राज्याच्या संरक्षणासाठी सेना लागते.सेनेचा खर्च भागविण्यासाठी महसूल लागतो, मग तो जनतेकडून त्यांच्या संरक्षणाच्या हमीच्या बदल्यात वसूल करणे सुरू झाले.त्यातूनच महसुली कराची रचना व ती वसूल करणारी यंत्रणा निर्माण झाली. परिणामी राजधिष्ठित नोकरशाही-सैन्य व महसूल यंत्रणाविकसित होत गेली. जगभर याच पद्धतीने राजा-बादशहाची स्टेट ब्युरोक्रसी निर्माण झाल्याचा इतिहास आहे.

पण नोकरशाहीची जबरदस्त वाढ झाली ती व्यापारामुळे. अगदी प्राचीन काळापासून जगभर व्यापार होता. त्यासाठी हिशोब ठेवणे,वस्तू विक्रयासाठी चलनपद्धती निर्माण करणे, त्याचे कायदे कानून करून त्याचे पालन करण्यासाठी व्यवस्था विकसित करणे यामुळे नव्या प्रकारची वाणिज्य क व्यवस्थापनाची नोकरशाही जोमानं फोफावत गेली. आज ती शासनाच्या, राज्याच्या ब्युरोक्रसीपेक्षा कैकपट मोठी आहे. उदाहरणच द्यायचं झालं तर ‘जी.ई.’, ‘फोर्ड’,‘कोकाकोला’ आदी मल्टीनॅशनल कंपन्यांची नोकरशाही कोणत्याही देशाच्या तोडीसतोड अशी प्रचंड व संख्येने मोठी आहे.

चौथ्या प्रकारची ब्युरोक्रसी ही तंत्रज्ञानाच्या विकासातून निर्माण झाली, असं मार्क्स वाद्यांचं विवेचन आहे. मोठ्या प्रमाणात वस्तू निर्माण करणाऱ्या यंत्र सामग्रीच्या व्यवस्थापनासाठी मनुष्यबळ लागतं. त्यातून विशिष्ट वर्गास वरकड उत्पन्न मोठ्या प्रमाणात मिळतं व त्याची सत्ता बळकट होत जाते. याला टेनोक्रसी म्हणलं जातं!

मार्क्सचं महत्त्वाचं विश्लेषण म्हणजे नोकरशाही ही कधीच संपत्ती निर्माण करीत नाही, ती केवळ संपत्ती नियंत्रित करते. ती संपत्तीची निर्मिती, वितरण व उपभोगाचे विनिमियन करते. आणि आपला वाटा त्यातून प्राधान्याने काढून घेते. फी, कर, लेव्ही, लायसेन्स फी व सेवाशुल्क आदींद्वारे संपत्तीचं ती विशिष्ट हुकुमी पद्धतीने वाटप करते. त्यामुळे ब्युराक्रसी ही समाजाला मोजावी लागणारी किंमत आहे. ती सर्व सामान्यनागरिक समाज व्यवस्था आणि कायदे-कानून व ‘जान माल’च्या रक्षणासाठी एका मर्यादे पर्यंत सहन करतात. पण त्यामुळे सामाजिक तणाव निर्माण व्हायचा राहत नाही.कारण निर्मात्याला त्याने निर्माण केलेल्या वस्तू व सेवामधून जास्तीतजास्त संपत्ती व नफा हवा असतो व कमीत कमी प्रशासकीय किंमत द्यावी लागावी अशी अपेक्षा असते. जेव्हा त्याचा समतोल ढळतो,विसंवाद निर्माण होतो; तेव्हा आर्थिक प्रगती जोमदार असते,नोकरशाहीला भरपूर मिळतं. पण आर्थिक मंदी आली की, तिची कोंडी सुरू होते, नोकऱ्या जातात व पगारात कपात होते.

मार्क्स प्रणित ब्युरोक्रसीच्या विवेचनातला महत्त्वाचा प्रश्न म्हणजे उत्पादनाची साधने व उत्पन्न यांचे नोकरशाहीच्या माध्यमातून होणारे वाटप आणि बाजार व्यवस्थेतून होणारे वाटप यांतील द्वंद्वाचा आहे.अस्तंगत झालेल्या सोव्हिएत युनियन मध्ये व काही प्रमाणात आजही चीन व क्यूबामध्ये संपत्ती निर्मितीची व उत्पादनाची साधने राज्याकडे, शासनाकडे असल्यामुळे ब्युरोक्रसीमार्फत संपत्ती व उत्पन्नाचे वाटप होत असते. त्याद्वारे सामाजिक न्यायाचा समतोल राखण्याचा प्रयत्न होतो. परंतु बाजार व्यवस्थेमध्ये हे भान अर्थातच असणे शक्य नसते.तरीही भांडवलशाही देशातील लोकशाही व्यवस्थेने लोककल्याणकारी विकासाचे तत्त्वज्ञान स्वीकारले असल्यामुळे स्टेट ब्युरोक्रसीद्वारे संपत्ती वाटपात सामाजिक भान ठेवले जाते.

मार्क्सच्या खऱ्याखुऱ्या समाजवादामध्ये कामगाराचे स्वयं व्यवस्थापन हे तत्त्व अनुस्यूत आहे, त्यामुळे नोकरशाहीची देखरेख तत्त्वत: अप्रस्तुत ठरते. पण मानवी प्रवृत्ती मूलत: स्वार्थमूलक असते व तिला स्वयं-अनुशासन मान्य नसते. त्यामुळे तिच्यावर नियंत्रण ठेवणे भाग पडते. म्हणजेच नोकरशाही अपरिहार्य ठरते, जी कायदा-सुव्यवस्थेसाठी काम करते व मानवी समूहावर त्यांच्या सार्वजनिक कल्याणासाठी निमंत्रण ठेवते. सोव्हिएत युनियन व चीनमध्ये मोठ्या प्रमाणात शासन व पक्ष नियंत्रित नोकरशाही होती व आहे, ही मार्क्सच्या सिद्धांताच्या विरोधात जाणारी वस्तुस्थिती आहे.

आधुनिक काळात ब्युराक्रसीचा सखोल व सैद्धांतिक अभ्यास करून ब्युरोक्रसी म्हणजे 'Rational-legal form of organization designed to promote the rationalization of organisational tasks and goals'असा सिद्धांत मांडणारा प्रसिद्ध समाजशास्त्रज्ञम्हणजे मॅक्स बेवर होय. त्याने ‘ब्युरोक्रसी’ हा निबंध लिहून त्यातला क्लासिकल संघटनेचा सिद्धांत मांडून, आदर्श सिद्धांतावर आधारलेली नोकरशाही ही संघटनेच्या प्रशासनाची सर्वश्रेष्ठ व्यवस्था असते असे प्रतिपादन केले आहे.

एक तत्वचिंतक समाजशास्त्रज्ञ म्हणून बेवरने संघटनेमध्ये‘सत्ता’ही अधिकार माध्यमातून राबविली जाते असे दाखवून दिले. त्याने सत्ता व अधिकार यातील भेद स्पष्ट करताना असे म्हटले आहे की,सत्ता ही विरोध न जुमानता इतरांवर अनियमितपणे गाजविली जाते,तर अधिकार हा सत्तेच्या वैध नितीनियमातून निर्माण होतो. त्यामुळे अधिकार हा नियंत्रित व संघटन सापेक्ष आणि व्यक्तीनिरपेक्ष असतो.एकोणिसाव्या शतकाच्या पूर्वी राजेशाहीमध्ये सत्तेचा बेधुंद वापर सत्ताधिशांच्या लहरी व मर्जीप्रमाणे व्हायचा. त्यामुळे राज्यकारभारात निर्माण झालेल्या दोषावर उतारा म्हणून नोकरशाही व्यवस्था निर्माण झाली. ती विवेकनिष्ठ कायदेशीर अधिकारांनी सिमित होती. सबब नोकरशाही राबवणारे व्यवस्थापन हे वैयक्तिक लहरीऐवजी चौकटबद्ध, पूर्व निर्धारित, व्यक्तिनिरपेक्ष नियम व कायद्याच्या आधारे संघटनेचे व्यवस्थापन करतात, त्यामागचे तत्त्व असते ते विवेकनिष्ठ कायदेशीर अधिकाराचे. थोडक्यात,नोकरशाही प्रशासन व्यवस्थेची प्रधान वैशिष्ट्ये खालील प्रमाणे सांगता येतील.

1.कायदा व नियमांची संहिता नोकरशाही नियंत्रित करते व त्याआधारे आज्ञा दिल्या जातात व आज्ञापालन केले जाते.थोडक्यात, आज्ञेची एक सुसंबद्ध साखळी असते. प्रत्येक जणत्याच्या वरच्याकडून आज्ञा घेतो, खालच्यांना आदेश देतो व कामाची अंमलबजावणी होत राहते.

2.कामांची स्पष्ट विभागणी हे ब्युरोक्रसीचे दुसरे प्रधान लक्षण आहे. मॅक्स बेवरने ॲडम स्मिथचा Division of labourहा सिद्धांत प्रशासनात बसवत प्रत्येक अधिकारी व कर्मचाऱ्याची कर्तव्ये, जबाबदारी व अधिकार आणि अधिकाराची मर्यादा आयडियल ब्युरोक्रसीत निश्चित केली आणि त्यात बदल करतानाही किमान सातत्य राखण्याचा प्रयत्न केला जातो, हे दाखवून दिले.

3.विशिष्ट निवड पद्धतीने कर्मचाऱ्यांची गुणवत्तेच्या आधारे नियुक्ती व त्यांना आयुष्यभराच्या (बढतीसह) नोकरीची हमी या व्यवस्थेत असते. त्यामुळे कोणत्याही दडपणा विनासंघटनेच्या हितासाठी काम करण्याचे पूर्ण स्वातंत्र्य असते.

हा सारांश रूपाने बेवरच्या आयडियल ब्युरोक्रसीचा सिद्धांत आहे. युरोपमध्ये अठराव्या शतकात प्रबोधन युगाच्या पार्श्वभूमीवर लोकशाही खऱ्या अर्थाने रूजत गेली. औद्योगिक क्रांती व विज्ञानाच्या नव्या शोधामुळे राज्य प्रशासन यंत्रणेची-स्टेट ब्युरोक्रसीची झपाट्याने वाढ झाली. राज्यव्यवस्था युरोप देशात परावर्तीत होताना बेवरने तिला सैद्धांतिक रूप देत, तिच्या कार्य व्यवस्थेचे नियम तयार करीत, तिला एक आदर्शवत चौकट बहाल केली. आजही त्याच चौकटीत बहुतांश देशांत ब्युरोक्रसीचे कामकाज चालते, हे लक्षणीय आहे. हा बेवरच्या सिद्धांताचा कालातीतपणा आहे.

मॅक्स बेवरच्या आदर्श ब्युरोक्रसीच्या सिद्धांतास जी मान्यता मोठ्या प्रमाणात मिळाली, त्यामागे पूर्वीच्या अनिर्बंध सत्तेच्या राजेशाहीमुळे सामान्यजनांच्या होणाऱ्या गळचेपीचा व तिच्या असहाय्यतेचा इतिहास होता. त्या पार्श्वभूमीवर सत्तेपेक्षा कायदेशीर अधिकाराच्या चौकटीत प्रशासन देणारी व समाज नियंत्रण करणारी नोकरशाही सामान्य नागरिकांना वरदान वाटली तर नवल नाही.

पण कोणताही आदर्श विचार व व्यवस्था मानवी मनाच्या स्वार्थमूलक स्वभाव व दुर्बलतेमुळे तंतोतंत साकार होणे शक्य नसते.या मानवी प्रवृत्तीमुळे ती व्यवस्था झाकोळली जाते, तिच्यात मग अनेक दोष निर्माण होतात. नोकरशाहीची चौकट विवेकनिष्ठ कायद्याची असली तरी ती राबवणारे काही विकारग्रस्त, लोभी व स्वार्थी माणसे तिचा गैरवापर करतात. त्यांना जर नियंत्रित करायची व्यवस्था व तत्पर न्यायव्यवस्था नसेल तर ती अधिकच भ्रष्ट,मंदगतीची व विकास प्रशासनामध्ये अवरुद्ध निर्माण करणारे रूपधारण करते. आज ब्युरोक्रसीला जी नावे ठेवली जातात, त्याचे हे कारण आहे. पण त्यामुळे नोकरशाहीचा सिद्धांत व विचार चुकीचा ठरत नाही. उलट तो आजही किती प्रस्तुत व आधुनिक जबाब देही जनकल्याणाच्या कारभाराशी सुसंसगत आहे हे वर नमूद केलेल्या वैशिष्ट्यावरून कुणासही पटू शकेल.

सारांश... नोकरशाही व्यवस्था व तिचे सिद्धांत कालबाह्य व चुकीचे नाहीत तर ती राबवणारे अधिकारी व कर्मचारी मानवी विकारपीडित स्वार्थमूलक आहेत. समाजाची मूल्य विहिनता नोकरशाहीतही आल्यामुळे ती वेबरच्या कसोटीला पूर्णपणे खरी उतरत नाही हे मात्र विदारक सत्य होय!

Tags: बखर : भारतीय प्रशासनाची लक्ष्मीकांत देशमुख laxmikant deshmukh karl marx marks मार्क्स markspranit beurocrasi माक्र्सप्रणित ब्युरोक्रसीच्या नोकरशाही व्यवस्था prashasan प्रशासन beurocrasi sidhanta आदर्श ब्युरोक्रसी सिद्धांत macs bevar मॅक्स बेवर beurocrasi ब्युरोक्रसी nokarshahi vyavstha नोकरशाही व्यवस्था lakshmikant deshamukh लक्ष्मीकांत देशुमख bureaucracy weeklysadhana Sadhanasaptahik Sadhana विकलीसाधना साधना साधनासाप्ताहिक

लक्ष्मीकांत देशमुख
laxmikant05@yahoo.co.in

 भारतीय प्रशासकीय सेवेतील माजी अधिकारी, लेखक व बडोदा येथे २०१७ सालच्या डिसेंबरमध्ये झालेल्या ९१ व्या अखिल भारतीय मराठी साहित्य संमेलनाचे अध्यक्ष


प्रतिक्रिया द्या


अर्काईव्ह

सर्व पहा

लोकप्रिय लेख

सर्व पहा

जाहिरात